2021-08-27  |  民主与法制时报

中国共产党历来重视党内法规制度建设，100年来持续推进建章立制，特别是党的十八大以来全面深化党的建设制度改革，形成了比较完善的党内法规体系，为保证全党团结统一、行动一致，提供了坚强有力的制度保障，为依规治党提供了比较完整可靠的规范依据。党内法规，成为“中国之治”的一个独特治理密码，成为彰显中国特色社会主义制度优势的一张金色名片。因此，建构具有逻辑合理性的党内法规体系成为党内法规研究的重要课题之一。

　　党内法规体系理论建构“学说”

　　从既有成果看，当前，党内法规体系理论建构的代表性观点有三种：四维结构、三维结构、二维结构。

　　四维结构有两种代表性观点。一是莫纪宏在《党内法规体系建设重在实效》一文中提出的由“党内法规规范体系”“党内法规实施体系”“党内法规保障体系”“党内法规监督体系”构成的重在突出党内法规建设“实效”的党内法规体系结构。二是宋功德在《党内法规制度体系建设》一文中提出的由“四观”构成的党内法规体系：“外观形态”（党内法规制度体系呈现为一个涵盖全面、主次分明的系统）、“宏观架构”（党内法规是由党章、党中央制定的其他党内法规、中央部委制定的其他党内法规、省级地方党委制定的党内法规、副省级城市和省会城市制定的党内法规构成的“1+4”制度板块交织而成的效力等级体系）、“中观项目”（完善的党内法规制度体系由众多党内法规和规范性文件构成）以及“微观条文”（完善的党内法规制度体系由高质量的党内法规规范聚合而成的有机统一体）。

　　“三维结构”的代表性观点主要有两种。石伟在《党内法规体系的三维结构》一文中提出的具有“效力位阶”“调整领域”“功能作用”三维结构的党内法规体系，既是一个四级党内法规效力位阶层层递减的结构，又是一个全面贯穿于思想政治、组织人事、作风建设、反腐倡廉、民主集中制建设等方面的多功能组合，还是一个由具有多方面差异化规则功能构成的多元结构体系。侯继虎在《新时代党内法规体系化的法理逻辑与发展路径》一文中认为，党内法规体系化是由党内法规的结构体系化、党内法规的功能体系化和党内法规的适用体系化构成的具有内在逻辑的统一联系体。

　　“二维结构”理论的代表观点是王旭在《如何建构现代党内法规体系》一文中提出的。王旭认为，党内法规由“内部体系”和“外部体系”构成。“内部体系”，即根据党内立法法形成的党内法规的内在和谐结构；“外部体系”处理的是与国家法律的关系，即党内法规与国家法律共同构成一个妥善衔接、内容和谐的法治规范整体。

　　以上观点，除“二维结构”外，其他观点均有共同特点：第一，事实的描述性。这些观点都是对现存党内法规制度事实的一种描述。第二，维度的离散性。这些观点所涉及的维度或层面并不产生必然联系。第三，结构的组合性。这些观点不是某种关于党内法规制度体系的逻辑结构概说。它提供了党内法规制度体系相对清晰、明确的“事实性”知识，但并不能真正体现党内法规制度体系的本质属性和规范性。“二维结构”观点对党内法规制度体系的阐述溢出了党内法规范畴，并没有提供关于党内法规制度体系内在逻辑结构的理论阐述，但为正确界定党内法规体系的概念提供了一个重要的外部限制条件。

　　如何建构合理的党内法规制度体系理论？笔者认为，党内法规作为管党治党的规范体系，体现在形式上是一种具有内在逻辑结构的规范形态，体现在实质上是一种具有明确价值指导的“规范体系”。因此，建构党内法规制度体系理论，不但要考虑到规则体系和逻辑结构，还必须考虑价值体系。当然，作为一种“制度体系”理论，它还必须解决“是一种什么样的因素使得这种规范能够成为一种内在自洽的权威性制度体系”问题。即，党内法规背后必须有一个统一的最高的领导力量，以使其能够成为规范党的统一规范体系，且有能力通过其实现制定、实施、废改、解释等行为。同时，能够在不同层级的党内法规及其规范之间建立起等级性的逻辑关系，以解决党内法规体系内部的效力来源和“合法性”问题。此外，还应当厘定党内法规与宪法法律的关系问题。

　　建构完善党内法规体系需考量的因素

　　总体来看，建构完善的党内法规体系，应充分考虑以下几个要素：

　　党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系成立的根本前提。任何一个规范体系，成为独立有效的社会规范系统，必须以一个独立统一的最高领导力量为根本前提。因为只有存在一个领导力量，才能够为其规范体系提供作为“根本遵循”的基本法。对法律而言，这个基本法是宪法；对党内法规而言，这个基本法是党章。党内法规体系之所以能够成立，从规范体系内部看，是因为有党的基本法党章存在；党章之所以能够被确立为具有最高效力等级和最高权威性的党内根本大法，是因为其背后有一个统一的、最高的、独立的政治权威——中国共产党。因此，作为国家现代化建设和法治建设坚强领导核心的中国共产党，不但为党内法规体系的确立提供了根本前提，也是其最重要的保障。

　　党内法规制度体系的成立，必须以统一的价值体系作为其灵魂和内在的统摄性要素。党内法规的首要政治特性是“党性”，而能体现党内法规“党性”的只能是表达了党的价值、理念、性质和目标追求的精神性要素。因此，党内法规作为党的意志的集中体现必须姓“党”。执政党坚持和追求的政治价值也就是党性的集中体现，它贯穿于包括党章和其他党内法规在内的整个制度规范体系之中。这正是党内法规得以成为统一整体的“灵魂”所在，其意义在于党内法规要形成整体化的存在，其关键在于党内法规所承载的价值目标必须一以贯之，从而使得党内法规以及由此结合而形成党内法规体系，能够始终服务于作为执政党的中国共产党管党治党、执政治国的客观需要，始终为党的建设与布局提供制度支撑。

　　党内法规制度体系，必须依托于不同效力等级的党内法规之间能够成立规范的逻辑关系。按照规范法学的基本理论，这种规范性逻辑关系包括静态秩序关系和动态秩序关系。党内法规的静态秩序关系，指任何一个党内法规的效力都可以上溯到效力等级更高的党内法规，并一直上溯到党内法规的基础规范“党章”，由此不同等级的党内法规构成了一个效力等级井然有序的规范制度体系。党内法规的动态秩序关系，指任何下位等级效力的规范都是由上一等级效力的规范派生而来，从党章开始能够派生出准则、条例，然后依次派生出规则、规定、办法、细则，所有的党内法规都由党章派生来，由此形成党内法规制度发展演化的动态秩序体系。静态体系解决党内法规制度的效力来源问题；动态体系解决党内法规体系产生和发展的合法性问题，即只有根据党章依次制定产生的各个等级的党内法规形态，才是具有合法性根据的党内法规的构成部分。党内法规制度体系本质上是静态体系和动态体系的统一，这种统一性的核心要义在于任何一个党内规范都是党内法规体系中具有正当效力来源和合法性依据的必要组成部分，并由此使得整个党内法规体系成为一个有序合法的统一体。

　　众多党内法规要构成一个有机统一的和谐整体，必须具有一种交互联系的耦合结构。它所处理的是横向诸领域、纵向各等级之间发挥不同功能的党内法规之间的关联关系，其基本要求是：横向各个党内法规之间衔接良好、配合密切，不能有明显冲突，尽量减少重复性；纵向不同效力等级的党内法规之间，下位党内法规要与上位党内法规保持一致，所有等级的党内法规都要与党章保持一致。为应对党内法规可能出现的漏洞、冲突、不一致和意义模糊问题，党内法规制定条例应当充分发挥其立改废、解释、补充等弥合与协调的作用。

　　宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件和强制力保障。党内法规作为相对独立自成体系的规范，天然需要国家强制力从外部给它提供制度支持，这一包含国家强制力的外在制度支持就是宪法和法律。党章规定，党必须在宪法和法律范围内活动，这意味着作为主体的党组织的一切组织性活动和规范活动以及作为这种活动产物的制度体系和社会关系都必须符合宪法法律的规定，并受其保障。因此，宪法法律是党内法规体系得以产生、确立和规范运作的“外部体系”条件。

　　以上5个要素在党内法规体系中的地位与功能有所不同：党作为国家法治建设的坚强领导核心，是党内法规体系得以成立的权力基础和根本前提；党的价值体系是党内法规的灵魂和内在的统摄性要素，也是党内法规体系的实质规范性载体；党内法规制度体系是静态体系和动态体系的有机统一，是党内法规体系得以确立的内在逻辑依据；党内法规应当具备的交互联系的耦合结构，为党内法规体系提供完备的质量衡量标准和系统性要求，在党内法规体系内部有“稳定器”作用；宪法法律是党内法规体系得以最终确立的“外部体系”条件，也是其“合法性”地位的确认证书，并为其划定安全性运作的基本范围。